推行公共服務(wù)政府采購，正是適應(yīng)基本公共服務(wù)提供方式改革的需要，擴(kuò)大政府購買服務(wù)、深化政府采購制度改革的集中體現(xiàn)。
時值歲末，2011年中國政府采購高峰論壇在眾多期待中如期舉辦。很高興能參加這次高峰論壇的盛會，在此，我謹(jǐn)代表財政部國庫司、財政部政府采購管理辦公室對論壇的舉辦表示誠摯地祝賀。
“十二五”時期，是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅時期。在“十二五”開局之年，中國政府采購高峰論壇選在上海召開，具有特別的意義。眾所周知，上海是我國最早開展政府采購制度改革的試點地區(qū)之一。1996年，政府采購開始在這里萌芽生根。經(jīng)過15年的改革發(fā)展，我國政府采購制度改革進(jìn)入了全面發(fā)展的新時期。
今天，我們站在政府采購制度改革的新起點上，在《中國政府采購報》搭建的這個溝通交流平臺上，一同對過改革進(jìn)行總結(jié)梳理，并對今后的工作進(jìn)行探討，這無疑有助于我們深化對改革的認(rèn)識，進(jìn)一步明確今后工作的方向。我認(rèn)為，此次論壇緊貼經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展潮流和政府采購制度改革新形勢，提出政府采購與公共服務(wù)命題，具有重要的前瞻意義和深遠(yuǎn)的實踐影響。借此機(jī)會，我就這個問題談一些看法，與大家探討。
全面把握改革形勢，深化對公共服務(wù)政府采購工作的認(rèn)識
回顧我國政府采購制度的改革發(fā)展歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)政府采購制度改革在每個歷史時段都會體現(xiàn)出其鮮明的特征。“九五”時期，以各地開展政府采購試點和推廣為標(biāo)志，拉開了政府采購制度改革向全國鋪開的大幕；“十五”時期，以《政府采購法》、三個部長令為標(biāo)志的建章立制和以推進(jìn)管采分離為重點的機(jī)制改革，推動了政府采購開始邁向法制化管理和規(guī)范化運(yùn)行階段。“十一五”以來，政府采購制度改革的主要特征則體現(xiàn)為三個鮮明的轉(zhuǎn)變：一是改革重心的轉(zhuǎn)變，由改革初期的建章立制、擴(kuò)面增量逐步轉(zhuǎn)向現(xiàn)階段的規(guī)范行為、落實政策。二是實施范圍的轉(zhuǎn)變，政府采購實施范圍由傳統(tǒng)的貨物類采購向工程服務(wù)類擴(kuò)展，資金構(gòu)成從財政傳統(tǒng)性資金逐步向單位自籌資金、銀行貸款、BOT項目市場融資等方面擴(kuò)展，同時適應(yīng)支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，采購活動也逐步涵蓋一些公益性強(qiáng)、關(guān)系民生的公共服務(wù)項目。三是管理職能的轉(zhuǎn)變，在繼續(xù)深化對采購活動監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上，適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢，政府采購強(qiáng)化財政監(jiān)督、優(yōu)化公共管理和服務(wù)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的職能日益顯現(xiàn)。
從某種意義上講，推行公共服務(wù)政府采購，正是適應(yīng)基本公共服務(wù)提供方式改革的需要，擴(kuò)大政府購買服務(wù)、深化政府采購制度改革的集中體現(xiàn)。政府采購管理和運(yùn)行基礎(chǔ)不斷鞏固，為開展公共服務(wù)政府采購工作奠定了堅實基礎(chǔ)；政府采購結(jié)構(gòu)的變化和實施范圍不斷拓展，為開展公共服務(wù)政府采購工作提供了實踐的載體；而公共服務(wù)政府采購工作的開展，則是政府采購管理職能拓展的必然結(jié)果和直接體現(xiàn)。
從當(dāng)前和今后改革和發(fā)展形勢來看，政府采購制度的發(fā)展正由單純的內(nèi)部驅(qū)動逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r受外部驅(qū)動；政府采購制度改革與公共財政改革等經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的重大改革的關(guān)系日益密切。在這種情況下，進(jìn)一步健全和發(fā)揮政府采購公共服務(wù)職能已經(jīng)成為一種必然趨勢。
第一，推行公共服務(wù)政府采購，是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的必然要求。本世紀(jì)初以來，以建設(shè)服務(wù)型政府、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等為目標(biāo)的公共服務(wù)改革逐步展開。“十二五”規(guī)劃綱要鮮明提出，要創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，引入競爭機(jī)制，擴(kuò)大購買服務(wù)，實現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。這要求以公平競爭機(jī)制為核心的政府采購制度充分發(fā)揮公共服務(wù)供給方式的作用，為提高公共服務(wù)質(zhì)量、轉(zhuǎn)變政府角色、推進(jìn)事業(yè)單位改革探索新途徑，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供新思路。
第二，推行公共服務(wù)政府采購，是公共財政政策的有機(jī)組成部分。近年來，強(qiáng)力推進(jìn)的公共財政制度改革，使財政支出更多地向公共領(lǐng)域和民生領(lǐng)域傾斜，這必然對政府采購的結(jié)構(gòu)性變化產(chǎn)生影響，也要求政府采購進(jìn)一步體現(xiàn)公共財政工作的目標(biāo)指向，為公共財政政策的落實提供更好的機(jī)制保障。
第三，推行公共服務(wù)政府采購，是推動服務(wù)產(chǎn)業(yè)和相關(guān)社會組織發(fā)展壯大的有效保證。“十二五”規(guī)劃綱要提出，要把推動服務(wù)業(yè)大發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的戰(zhàn)略重點。拓展服務(wù)業(yè)新領(lǐng)域，發(fā)展新業(yè)態(tài)，培育新熱點，推進(jìn)規(guī)模化、品牌化、網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營。通過政府采購扶持中小企業(yè)的政策機(jī)制安排以及服務(wù)采購過程中的合同分包，可以促進(jìn)服務(wù)行業(yè)的專業(yè)細(xì)分，刺激新興服務(wù)業(yè)態(tài)的發(fā)展，壯大中小型服務(wù)企業(yè)實力。此外，社會組織從承擔(dān)公共服務(wù)合同中受益，也能實現(xiàn)自身的發(fā)展。
第四，推行公共服務(wù)政府采購，是進(jìn)一步深化政府采購制度改革的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，政府采購制度改革已進(jìn)入新時期、加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）談判已進(jìn)入攻堅階段。結(jié)合GPA談判進(jìn)程，我國將逐步建立涵蓋各類預(yù)算體系資金、各類政府采購主體和各類采購對象，符合公共管理要求和GPA規(guī)則的政府采購管理制度。這要求我們，一方面，通過廣泛開展公共服務(wù)采購，擴(kuò)大政府采購制度的管理和實施范圍，提升政府采購制度改革在國家行政管理中的效能，提高政府采購“陽光”制度的社會認(rèn)可度。另一方面，逐步實現(xiàn)與國際接軌，不斷完善服務(wù)專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)體系和管理機(jī)制，將更多涉及公共服務(wù)的項目納入政府采購管理范疇。
客觀看待實踐發(fā)展現(xiàn)狀，正視公共服務(wù)采購的困難和挑戰(zhàn)
近年來，我國各級政府采購部門緊貼公共服務(wù)改革形勢和公共財政支出方向，不斷加大政府采購向公共管理和服務(wù)領(lǐng)域的滲透，公共服務(wù)采購呈現(xiàn)出多點開花、由點及面的格局。
從采購規(guī)模構(gòu)成上看，公共服務(wù)采購已成為新時期政府采購規(guī)模的有力增長點。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年全國服務(wù)類采購規(guī)模增幅超過了30%。在工程類、貨物類項目中，公共建筑物、市政建設(shè)工程、交通運(yùn)輸工程、農(nóng)機(jī)具購置、中小學(xué)免費(fèi)教材、醫(yī)療器械及藥品、計劃生育設(shè)備、農(nóng)家書屋等涉及公共服務(wù)的項目也占有相當(dāng)比重。
從采購對象范圍來看，服務(wù)類采購從傳統(tǒng)的專業(yè)服務(wù)快速擴(kuò)展到公共服務(wù)、服務(wù)外包等新型服務(wù)領(lǐng)域，工程類采購逐步納入政府采購管理范圍。公共服務(wù)采購已覆蓋至以良種采購、農(nóng)機(jī)具購置、“農(nóng)家書屋”、病險水庫整治、新農(nóng)村建設(shè)項目為代表的“三農(nóng)”領(lǐng)域，以保障性住房、市政工程、社區(qū)服務(wù)、環(huán)衛(wèi)垃圾處理項目為代表的城市管理，以購買公共演出、“文化下鄉(xiāng)”、中小學(xué)免費(fèi)課本、學(xué)生保險、校園安全加固工程項目等為代表的文化教育，以基本藥物、疫苗采購為代表的公共衛(wèi)生，以購買養(yǎng)老服務(wù)、弱勢群體救濟(jì)扶持為代表社會保障等多個領(lǐng)域。因此從現(xiàn)階段看，政府采購公共服務(wù)的領(lǐng)域正在迅速拓寬。
從實施主體的范圍來看，公共服務(wù)采購的主體逐步擴(kuò)大，重心不斷下移。目前，全國絕大多數(shù)地區(qū)都結(jié)合本地特色開展了相關(guān)的公共服務(wù)采購項目，而且，采購實施主體也由以往省市一級逐步向市縣一級、街道社區(qū)等擴(kuò)展。
從實施的效果來看，通過不斷參與公共服務(wù)和民生項目，不僅拓展了政府采購規(guī)模，而且提升了政府采購的社會形象。部分地區(qū)的公共采購項目，甚至成為了政府采購的精品項目和標(biāo)志性民生工程，不僅受到了當(dāng)?shù)厥∥⒄某浞挚隙?，而且得到了社會公眾的廣泛好評。
但是，在看到成績的同時，也必須清醒地看到，隨著公共服務(wù)采購項目的開展，我們也面臨著前所未有的困難和挑戰(zhàn)?？陀^而言，我國開展公共服務(wù)采購項目的時間尚短，整體上還處于嘗試探索階段，參與的范圍和深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須逐漸發(fā)展。
一是公共服務(wù)采購具有不同于其他項目的自身特性。首先，民生無小事，公共無小事。公共服務(wù)項目的特點往往是，善行若涓涓細(xì)流，潤物無聲，而丑行或者做得不好的地方則遭到世人鋪天蓋地的譴責(zé)，這幾年來大家可能在工作中感受比較深。因而，開展公共服務(wù)，不僅要考慮服務(wù)項目本身的管理和操作特點，還會涉及政治考量、社會評價等，其復(fù)雜性遠(yuǎn)非一般的項目可比。其次，許多公共服務(wù)項目是貨物、工程和服務(wù)的結(jié)合體，難以用一種操作模式去實施，增加了執(zhí)行操作的難度。
二是公共服務(wù)項目的范圍界定較難把握。政府采購的公共服務(wù)不僅僅是純公共產(chǎn)品，更多的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。在確定公共服務(wù)的范圍時，如何界定哪些是涉及全體公民切身利益、滿足基本需要的服務(wù)，哪些該納入政府采購管理范圍等都成為影響公共服務(wù)采購的主要挑戰(zhàn)。同時，實踐中對公共服務(wù)的界定還比較狹隘、層次較低。目前政府采購公共服務(wù)類多集中“三農(nóng)”、 “文化下鄉(xiāng)”，社區(qū)服務(wù)以及法律、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域，對關(guān)系民生的市政工程、保障性住房工程，以及有助于實現(xiàn)節(jié)能政策的合同能源管理服務(wù)等新型服務(wù)項目投入不足，政府采購促進(jìn)公共服務(wù)的作用還未得到充分發(fā)揮。
三是公共服務(wù)采購的專業(yè)操作經(jīng)驗有待進(jìn)一步提高。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，公共服務(wù)采購項目存在著采購需求描述難、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不易界定、專家人才較少、履約驗收較難開展等實際困難。這一方面需要不斷總結(jié)和積累專業(yè)操作經(jīng)驗；另一面也對政府采購專業(yè)操作人員和專家隊伍的能力和素質(zhì)提出了更高的要求。
四是公共服務(wù)采購的效果評價和服務(wù)監(jiān)督不易開展。一般而言，公共服務(wù)采購不能用單純的購買數(shù)量或次數(shù)、以及節(jié)資指標(biāo)來衡量，很大程度上要通過服務(wù)對象的切實體驗來衡量。特別是有些服務(wù)項目的周期較長，成效的體現(xiàn)往往具有長期性，難以找到合適的指標(biāo)衡量公共服務(wù)的質(zhì)量。同時，這也為對服務(wù)提供過程的控制、監(jiān)督帶來了極大的挑戰(zhàn)。
正是由于上述這些困難和挑戰(zhàn)，需要我們在實踐中不斷積累經(jīng)驗，研究對策，改進(jìn)方式，才能不斷開拓公共服務(wù)采購的新局面。
緊密圍繞財政“十二五”發(fā)展改革目標(biāo)，進(jìn)一步推動公共服務(wù)采購發(fā)展
在新的形勢下，大力推行公共服務(wù)政府采購工作，是強(qiáng)化公共財政機(jī)制保障的重要內(nèi)容，也是政府采購工作必須面對的重大課題。我認(rèn)為，推進(jìn)這項工作，可以從以下幾方面入手：
一是結(jié)合公共財政改革方向，不斷推進(jìn)公共服務(wù)采購的廣度。適應(yīng)政府預(yù)算體系改革和財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的新變化，強(qiáng)化服務(wù)類項目的政府采購預(yù)算管理力度，做到應(yīng)編盡編，應(yīng)采盡采。適應(yīng)服務(wù)業(yè)發(fā)展的新特點和發(fā)展中出現(xiàn)的新變化，結(jié)合基本公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方式改革，逐步將高技術(shù)服務(wù)、合同能源管理、“云計算”、商務(wù)服務(wù)、社會工作服務(wù)等專業(yè)服務(wù)和公共服務(wù)項目納入政府采購管理范圍。結(jié)合基本公共服務(wù)均等化、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)等公共財政政策的落實，扎實開展保障性安居工程、水利設(shè)施建設(shè)、公共文化服務(wù)、新農(nóng)村建設(shè)等關(guān)系民生項目的采購管理工作。
二是圍繞推動科學(xué)發(fā)展與和諧社會建設(shè)，科學(xué)設(shè)計政府采購政策調(diào)控目標(biāo)和實施路徑，為公共服務(wù)采購提供政策和制度保障。應(yīng)加強(qiáng)政府采購政策的調(diào)控目標(biāo)、實施辦法和配套措施等設(shè)計的針對性和可操作性，建立健全政策執(zhí)行機(jī)制，努力將政策功能要求落實到各級采購主體，落實到所有貨物、工程和服務(wù)項目。加強(qiáng)政府采購政策與其他財稅政策的協(xié)同配合，推動政策功能逐步涵蓋到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域。
三是不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗和學(xué)習(xí)借鑒國際經(jīng)驗，推進(jìn)公共服務(wù)采購操作執(zhí)行的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。加強(qiáng)研究公共服務(wù)的分類標(biāo)準(zhǔn)體系。針對公共服務(wù)采購工作中的難點，探索破解之道，不斷總結(jié)和創(chuàng)新公共服務(wù)采購方式，逐步開展對公共服務(wù)項目的采購需求描述、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評價、履約驗收等標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作。同時，強(qiáng)化采購人、采購監(jiān)管部門、采購代理機(jī)構(gòu)、采購服務(wù)對象的銜接配合，研究建立公共服務(wù)采購效果評價體系，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效果。
四是加強(qiáng)部門協(xié)作，建立公共服務(wù)采購的長效監(jiān)督機(jī)制。結(jié)合公共服務(wù)的周期性較長特點，不僅要實現(xiàn)對采購招標(biāo)過程的有效監(jiān)督，而且還要探索對服務(wù)提供過程進(jìn)行監(jiān)督，保證公共服務(wù)采購的全過程進(jìn)行有為、有力、有效的管理。同時，對于關(guān)系重大的項目，應(yīng)充分發(fā)揮財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、行政監(jiān)察的合力。此外，還應(yīng)最大限度地引入社會監(jiān)督、人大監(jiān)督等外部監(jiān)督力量，不斷探索公共服務(wù)采購的監(jiān)督方式。
政府采購公共服務(wù)是一個嶄新的課題，推進(jìn)這項工作有賴于各地、各有關(guān)部門以及政府采購各方當(dāng)事人集思廣益、協(xié)同推進(jìn)。希望各位代表能在中國政府采購報社搭建的這個平臺上暢所欲言，為深化政府采購制度改革獻(xiàn)計獻(xiàn)策。
